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筆者近年來接觸征地拆遷評估較多，一直受到下面幾個問題的困擾。這其中有的是政策問題，有的是評估技術(shù)問題，雖然以深圳為例，但應(yīng)該有普遍意義?，F(xiàn)將這些問題提出來，并談一談我的看法，以期引起注意。 

　　一、征地拆遷中土地估價機(jī)構(gòu)的法律地位問題 

　　《中華人民共和國土地管理法實施細(xì)則》第二十五條規(guī)定：征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。 

　　被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?nbsp;

　　市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。 

　　由于政府制定的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不可能對所有地上附屬物，特別是建筑物、構(gòu)筑物的補償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，因此需要進(jìn)行評估。征地拆遷評估屬于政府職能性、公益性的房地產(chǎn)價格評估，過去一直由土地行政主管部門下屬的土地估價機(jī)構(gòu)進(jìn)行。隨著土地估價機(jī)構(gòu)脫鉤改制的推進(jìn)，社會性、企業(yè)性的土地估價機(jī)構(gòu)也進(jìn)入到征地拆遷評估工作中來。社會性、企業(yè)性的土地估價機(jī)構(gòu)加入進(jìn)來后，因為其不屬于土地行政主管部門下屬的土地估價機(jī)構(gòu)，就存在一個與征地部門的關(guān)系問題，一個土地估價機(jī)構(gòu)的法律地位問題。 

　　在征地拆遷實際工作中，征地部門一般都要求對建構(gòu)筑物的重置成本低評，以便征地部門與被拆遷人談判。但是這種要求明顯與土地估價機(jī)構(gòu) “獨立、客觀、公正 ”的法律地位相違背，低評的價格也往往為被拆遷人所質(zhì)疑，影響土地估價機(jī)構(gòu)客觀、公正的形象。在征地部門看來，被拆遷人總是要獲得比評估結(jié)果高的補償才能取得心理上的滿足，所以，低評才能保證最終補償價格比較合理（是否還有其他的行政干預(yù)暫不考慮）；土地估價機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合征地部門的工作。排除談判中心理學(xué)的運用這個因素，實際上，這種情況的出現(xiàn)，很大程度上是由于長期以來土地行政主管部門下屬的土地估價機(jī)構(gòu)一直是采用低評的方式對待征地拆遷評估。事實上，被拆遷人雖然不一定了解社會平均重置成本，但對于自己的實際成本最清楚不過，只要做好說明解釋工作，正常的評估價格是可以為被拆遷人所接受的，提出超越正常評估價格不合理要求只是極少數(shù)。相反，刻意的低評，不但影響土地估價機(jī)構(gòu)客觀、公正的形象，破壞評估結(jié)果的社會公信力；而且拖延了征地拆遷工作的進(jìn)行，進(jìn)而延誤了整個工程項目的正常進(jìn)行，同時造成了征地部門的具體工作人員 “無能 ”，被拆遷人 “太刁 ”的錯誤印象；最關(guān)鍵是誤導(dǎo)了財政部 門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使其誤以為可以用較少的補償款完成征地項目的補償工作，因為評估結(jié)果一般來說是財政撥款的依據(jù)。財政撥款的不足往往最終導(dǎo)致被拆遷人沒有得到合理的補償，拆遷或者久拖不決，或者上訪不斷。 

從更高的角度來看，怎樣在維護(hù)土地估價機(jī)構(gòu) “獨立、客觀、公正 ”的法律地位的基礎(chǔ)上，盡可能幫助委托人解決實際問題是一個普遍存在的問題。土地估價機(jī)構(gòu)是傾向于律師行業(yè)，只對委托人 —單方當(dāng)事人負(fù)責(zé)；還是傾向于會計師行業(yè)，對各方當(dāng)事人負(fù)責(zé)，對社會負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)肯定地說，土地估價機(jī)構(gòu)，無論從法律、法規(guī)、規(guī)范的規(guī)定來看，還是從社會實際認(rèn)可（包括法律界的認(rèn)可）來看，都屬于后者。土地估價機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清自己的地位和作用，對于委托方的不合理要求，要委婉地拒絕，并說明理由?；蛘卟捎闷渌难a救措施，例如我們在征地拆遷評估中，考慮談判中的心理學(xué)因素，建筑物按征地部門要求適當(dāng)?shù)驮u（但重置 價格水平要向征地部門說明），構(gòu)筑物及附屬物都按重置價格水平評，當(dāng)被拆遷人對建筑物價格提出異議時，在征得征地部門同意后，按不超過重置價格水平的標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。這樣做比較容易被當(dāng)事人各方所接受，效果比較好。假如過于遷就委托方的不合理要求，評估出來的結(jié)果不為當(dāng)事人另一方所接受，征地拆遷工作很難順利進(jìn)行。近期深圳一家評估公司接受一大型國企委托對一收地項目地上建、構(gòu)筑物進(jìn)行評估，由于低評結(jié)果嚴(yán)重偏離重置價格水平，不為被拆遷人所接受，不得不反復(fù)修改報告，成倍地調(diào)高評估總值，非常被動。 

　　二、重置價格的準(zhǔn)確把握問題 

　　建筑物重置價格，按《房地產(chǎn)估價規(guī)范》第 2.0.21條 規(guī)定，是采用估價時點的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價時點的價格水平，重新建造與估價對象具有同等功能效用的全新狀態(tài)的建筑物的正常價格。在征地拆遷評估中，常常遇到這樣一個問題，由于對農(nóng)民自建房管理的不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)計入重置價格的報建費、設(shè)計費、監(jiān)理費、各種規(guī)費及管理費實際上都不發(fā)生或甚少發(fā)生；工程直接承包給包工隊，建筑成本也相對較低。因此，農(nóng)民自建房的實際成本要低于正常的造價水平。在深圳，這種價差最高達(dá)到 300元 /平方米。于是，對于建筑物重置價格的把握就產(chǎn)生了兩種看法，一般認(rèn)為：你是什么房子就賠你什么房子，你花了多少錢就補償你多少錢，這不是很正常、很恰當(dāng)嗎？目前征地部門都是按這個思路來考慮的，落實到估價結(jié)果上就是按現(xiàn)實農(nóng)民自建房的實際成本評估，明顯低于合法、合規(guī)建筑物的重置價格。我認(rèn)為，對于這一類農(nóng)民自建房應(yīng)當(dāng)按合法、合規(guī)建筑物的重置價格評估并予以補償，其理由如下： 

　　 1、按建筑物的重置價格結(jié)合成新率予以補償?shù)牧⒎ū疽馐潜ＷC被拆遷人可以用補償款重新建設(shè)與被拆除原建筑物結(jié)構(gòu)、面積、成新率相當(dāng)?shù)慕ㄖ?，以保證被拆遷人原有生活水平不因征地拆遷而下降。當(dāng)建筑市場管理日益完善時，農(nóng)民再要建違法、違規(guī)的房子時，會受到制止，于是會發(fā)生按農(nóng)民自建房的實際成本評估的重置價格，建不起合法、合規(guī)的與原自建房同樣大小的房子，被拆遷人原有生活水平必然因征地拆遷而有所下降。 

　　 2、當(dāng)農(nóng)民要建違法、違規(guī)的建筑物時，政府會出面制止，會要求他們按合法、合規(guī)的方式建設(shè)；但是當(dāng)征地拆遷時，又不給予合理的補償，以便他們按合法、合規(guī)的方式重新建設(shè)，這明顯不合理。政府在不同的場合，對相同的問題應(yīng)當(dāng)保持相同的立場，以維護(hù)政令的統(tǒng)一，提高政府的威信。 

　　 3、當(dāng)農(nóng)民得到可以以合法、合規(guī)的方式重新建設(shè)的合理補償后，如果仍然違法、違規(guī)地私搭亂建，政府才可以理直氣壯地對其進(jìn)行清拆和處罰；其所受到的各種處罰及房屋質(zhì)量問題給他造成的損失才理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)由他自己承擔(dān)。否則，他可以將責(zé)任或多或少地推到征地部門身上。 

　　 4、那么農(nóng)民是否因此占了國家的便宜？沒有。首先，決定征地拆遷的不是農(nóng)民，而是政府，況且農(nóng)民在得知征地拆遷之后搶建的建筑物也不在拆遷補償范圍內(nèi)；其次，雖然一些管理費用在農(nóng)民自建房時沒有發(fā)生，但他自己還是承擔(dān)了大量的管理工作，這些管理工作也應(yīng)當(dāng)計算成本；再次，拆遷補償只是對有形的資產(chǎn)進(jìn)行補償，而被迫搬遷所造成的無形損失有時是很大的。例如個人就業(yè)、子女就學(xué)，工廠搬遷后要重新做廣告、支付各種報建、報裝費用等等。 

總之，《房地產(chǎn)估價規(guī)范》中的建筑物重置價格應(yīng)當(dāng)是合法原則下的建筑物重置價格。在征地拆遷評估中，即使農(nóng)民自建房的實際成本較低，也還是應(yīng)當(dāng)按合法、合規(guī)建筑物的重置價格予以評估。 

　　三、集體建設(shè)用地的補償問題 

　　在征地拆遷評估中，土地估價機(jī)構(gòu)一般只對地上建構(gòu)筑物、附屬物進(jìn)行評估，土地是按照農(nóng)用地的不同種類（水田、旱地、林地等）直接確定征地補償費和安置補助費的。但是，在深圳，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營利的現(xiàn)象，此時土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，是一種事實上的建設(shè)用 地。對于這種集體建設(shè)用地的征地補償是否應(yīng)當(dāng)考慮其經(jīng)營收益問題？政府目前的規(guī)定是不予考慮。理由主要是這些廠房沒有辦理規(guī)劃批準(zhǔn)手續(xù)，土地也沒經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變用途，是違章建筑。我認(rèn)為，這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，對于這種集體建設(shè)用地的征地補償應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮其經(jīng)營收益問題。理由如下； 

　　 1、《土地管理法》第 59、 60、 61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。 

　　 2、在深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展很長一段時間里，政府曾下了很大力氣招商引資，鼓勵農(nóng)民、其它外來人員與集體經(jīng)濟(jì)組織合作建設(shè)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外商興辦 “三來一補 ”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設(shè)施對深圳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有貢獻(xiàn)的，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地是得到政府所默許的。 

　　 3、這些廠房的興建都是經(jīng)過村、鎮(zhèn)有關(guān)部門批準(zhǔn)的，在當(dāng)時，這種批準(zhǔn)是有效的，因為城市規(guī)劃管理部門還沒有管到這里來。直到現(xiàn)在，也沒有要求強(qiáng)制清拆，只是要求完善手續(xù)。在廠房里面開辦的工廠也辦理了營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并且正常經(jīng)營，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地實際上已得到社會的認(rèn)可。 

　　 4、在政府頒布的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)中，果園林木的補償是考慮了林木預(yù)期若干年經(jīng)濟(jì)收益的，被拆遷人比較容易接受；興建廠房，投資更大，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益也更大，但在征地拆遷補償中卻完全不予考慮，確實讓被拆遷人很難接受。在征地拆遷實際中，對這樣的問題很難使被拆遷人心服口服。 

　　總之，對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況適當(dāng)參考收益狀況進(jìn)行評估，予以補償，比較合情合理。 

　　上述幾個問題歸結(jié)在一起，反映出目前征地拆遷補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定、補償標(biāo)準(zhǔn)和實際操作中的一些不合理之處。正是由于這些不合理之處，使得征地拆遷談判非常困難，沒有哪一個征地拆遷項目能按時完成。 

　　征地拆遷中被拆遷人沒有得到合理的補償，從小的方面說，是以多數(shù)人的名義侵占少數(shù)人的利益，但少數(shù)人并沒有義務(wù)為多數(shù)人作出犧牲；從大的方面說，是破壞了黨和政府的形象?，F(xiàn)在農(nóng)民們都希望開發(fā)商來進(jìn)行舊村改造，因為舊村改造給予農(nóng)民的拆遷補償遠(yuǎn)高于政府征地拆遷補償。雖然舊村改造的優(yōu)惠政策是政府給的，但農(nóng)民記的是開發(fā)商的好；另一方面雖然政府征地也是為了修路一類的好事，但補償過低，農(nóng)民記的是政府的壞。這樣事情本不應(yīng)該發(fā)生。