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深圳分公司  楊岳釗

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化的推進(jìn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地供給日趨緊張，為緩解土地供給不足與需求旺盛之矛盾，大家紛紛把目光投向集體土地。在土地所有制二元化仍未退出歷史舞臺之前，徹底“解放”集體土地最好的辦法是將其“國有化”，而“國有化”必將涉及土地征收與土地補(bǔ)償問題。日前，政府已做好法律準(zhǔn)備，首部《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》（以下簡稱征地條例）呼之欲出，為此，土地估價(jià)師們也應(yīng)未雨綢繆，盡早攻克評估難題，完善理論基礎(chǔ)。

一、集體土地評估背景

（一）集體土地流轉(zhuǎn)制度滯后

《中華人民共和國憲法》第十條確立了我國土地所有制的二元模式，全民所有土地與集體所有土地劃分界線，分別管理。同時(shí)，為土地的征收與或征用提供法律依據(jù)。然而，在集體土地的征收與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上，仍然以《土地管理法》相關(guān)規(guī)定為主。具體規(guī)定如下：

第四十三條：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

第六十條：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

第六十三條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

《土地管理法》這三條規(guī)定，使目光投向集體土地的投資者們知難而退。在利益的驅(qū)動(dòng)下，集體土地交易雙方轉(zhuǎn)戰(zhàn)地下市場，于是，層出不窮的變相流轉(zhuǎn)與眼花繚亂明文禁令如影隨形。

所幸，部分改革先驅(qū)城市勇于開拓，相繼頒布了地方性法規(guī)，對“集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)”問題進(jìn)行了明確規(guī)范。譬如，如2005年10月1日起頒布實(shí)施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，突破了主體資格的限制，并引入了國有土地管理體系，既遵循國家現(xiàn)有法律體系的基本框架和重要原則，又大膽創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理制度，為完善農(nóng)村集體土地管理制度體系積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

（二）集體土地評估的困境

集體土地未形成系統(tǒng)完善的管理制度，導(dǎo)致常規(guī)的土地評估方法捉襟見肘或無從下手。一方面，集體土地流轉(zhuǎn)受限，民間交易雖像脫疆野馬，一發(fā)不可收拾，然而始終得不到法律的承認(rèn)與保障，即使有市場交易資料，估價(jià)師們也不敢輕易逾越合法性原則的鴻溝。另一方面，集體土地使用管理模糊，沒有明確的用途、規(guī)劃指標(biāo)、使用年限等，這些都與現(xiàn)行的評估方法格格不入。 

（三）與時(shí)俱進(jìn)，完善集體土地評估理論

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化的推進(jìn)，大量人口與企業(yè)涌入城市及市郊，集體土地在各種合法外衣的掩飾下，紛紛入市，集體土地入市的浪潮與呼聲一浪接一浪，為順應(yīng)歷史潮流，促進(jìn)社會和諧，政府即將出臺《征地條例》，同時(shí)，再次修訂《土地管理法》。因此，估價(jià)師們也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，完善理論基礎(chǔ)。

二、集體土地征收相關(guān)法律條文

（一）《土地管理法》（2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議第二次修訂）

該法是其它有關(guān)集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的母法。根據(jù)該法第四十七條規(guī)定，征收土地需給予的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)以被征收土地前三年平均年產(chǎn)值之6至10倍計(jì)算；安置補(bǔ)助費(fèi)則以前三年年平均產(chǎn)值之4至6倍的標(biāo)準(zhǔn)為每一位需要安置的人口進(jìn)行補(bǔ)助。征收其他土地，由各省、自治區(qū)、直轄市參照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)另行規(guī)定。至于地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，仍由各省、自治區(qū)、直轄市另行規(guī)定。

至此，以被征收土地前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)作為征收土地補(bǔ)償?shù)乃悸坊蛟瓌t正式開啟。

（二）《廣東省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（2003年9月26日修訂）

《廣東省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》將各類土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，并首次明確提出征用宅基地不給予安置補(bǔ)助費(fèi)。

1、土地補(bǔ)償費(fèi)

征用水田的，按前三年平均年產(chǎn)值8至10倍，征用其他耕地的，按6至10倍；征用魚塘的，按其鄰近水田被片用前三年平均年產(chǎn)值8至12倍補(bǔ)償；征用其他農(nóng)用地的，按其前三年平均年產(chǎn)值5于7倍補(bǔ)償；征用未利用地的，按鄰近其他耕地標(biāo)準(zhǔn)的50%補(bǔ)償；征用非農(nóng)建設(shè)用地的，按鄰近其他耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

2、安置補(bǔ)助費(fèi)

征用耕地的，按該耕地前三年平均年產(chǎn)值4至6倍補(bǔ)償，最高不得超過十五倍。征用其他農(nóng)用地的，為前三年平均年產(chǎn)值3至5倍補(bǔ)償。征用宅基地不付安置補(bǔ)助費(fèi)。

《土地管理法》開啟的以平均年產(chǎn)值的倍數(shù)作為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路多年以來倍受詬病，然而基于其法律地位，各地方政府也只能在其框架下制定適應(yīng)當(dāng)?shù)氐耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新的《土地管理法》修訂草案雖然提出了同地同價(jià)公平合理的原則，但補(bǔ)償思路上并無新意。不管是《土地管理法》或是《征地條例》，若未能將同地同價(jià)公平合理的原則落實(shí)在“市場化”上，集體土地評估將何去何從？

三、集體土地征收評估的特性

（一）估價(jià)對象特殊性

集體土地征收評估，顧名思義，其估價(jià)對象為集體土地所有權(quán)。集體土地征收程序履行結(jié)束，意味著土地權(quán)屬性質(zhì)轉(zhuǎn)變，由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。因此，集體土地所有權(quán)評估結(jié)果應(yīng)大于有限使用年限條件下的使用權(quán)評估結(jié)果。

（二）評估結(jié)果的功能

專業(yè)的房地產(chǎn)評估的結(jié)果一般只提供價(jià)值參考，而不作為交易依據(jù)。然而，集體土地征收評估結(jié)往往成為“交易”的依據(jù)。根據(jù)筆者從事數(shù)年房屋征收拆遷評估的經(jīng)驗(yàn)，集體土地征收實(shí)施主體對評估結(jié)果嚴(yán)重依賴，甚至根據(jù)與被征收人的協(xié)商結(jié)果，干預(yù)評估機(jī)構(gòu)的評估作業(yè)，迫使其評估結(jié)果大于等于雙方協(xié)商結(jié)果，將說不清道不明的，剪不斷理不清的“額外補(bǔ)償”融入評結(jié)果，進(jìn)而將行政風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)變成評估風(fēng)險(xiǎn)。

按《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的做法，將被征收房屋的市場價(jià)格交由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估確定，而被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償，不得低于該評估結(jié)果。且問，不得低于該評估結(jié)果是否意味著可以在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)償呢？是否可以違反等價(jià)補(bǔ)償原則呢？話雖漂亮，然而實(shí)施起來又是另一回事。國有土地上的房屋征收補(bǔ)償尚且如此，難道集體土地征收補(bǔ)償會有所突破嗎？因此，評估結(jié)果即“交易”依據(jù)的可能性極大。

因此，評估結(jié)果關(guān)系著被征收人的切身利益，評估結(jié)果需具備更強(qiáng)說服力，以接受以集體形式出現(xiàn)的被征收人的推敲與審計(jì)部門的事后審核。

（三）評估結(jié)果具有市場性與政策性

集體土地征收評估，一方面，要體現(xiàn)公平合理，價(jià)值對等的原則，評估需要符合經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理與假設(shè)，評估結(jié)果具備一定市場性；另一方面，集體土地評估要受補(bǔ)償政策的影響，當(dāng)政者可能會從社會和諧穩(wěn)定的角度出發(fā)，制定利益傾斜的補(bǔ)償方案，而評估機(jī)構(gòu)則需根據(jù)單個(gè)補(bǔ)償方案規(guī)定的原則或方法進(jìn)行評估，使得評估結(jié)果具備政策性。這些政策一般包括當(dāng)?shù)厣衔环ǖ南嚓P(guān)規(guī)定、估價(jià)對象合法性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處理措施、土地增值收益的分配等。由于評估結(jié)果的雙重性質(zhì)，估價(jià)機(jī)構(gòu)及估價(jià)師們?nèi)绾巫龅綑?quán)責(zé)分明、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)滿足報(bào)告的實(shí)用性，則須費(fèi)一翻心思了。

四、評估方法

集體土地補(bǔ)償按年平均產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算，歷來飽受詬病，新的《征地條例》能否帶來新的思路，我們拭目以待。《征地條例》將為集體土地征收評枯指明方向。

（一）成本逼近法的提示

成本逼近法是以取得和開發(fā)土地所耗費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地所有權(quán)收益來確定土地價(jià)格的估價(jià)方法。其公式如下：

土地價(jià)格=（土地取得費(fèi)+土地開發(fā)費(fèi)+稅費(fèi)+利息+利潤+土地增值收益） ×年期修正系數(shù)

對于國有土地使用權(quán)市場價(jià)格而言，土地取得方式包括征收集體土地與收回國有土地。對于征收集體土地而言，其土地取得費(fèi)用為：

土地取得成本=土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)+地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)+相關(guān)稅費(fèi)

其中，相關(guān)稅費(fèi)=耕地占用稅+耕地開墾費(fèi)+新菜地開發(fā)基金+征地管理費(fèi)

在國有土地使用權(quán)市場價(jià)值及相關(guān)稅費(fèi)可以求取的情況下，即可求得土地取得成本。

而公式中的，安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)，可按估價(jià)對象所在地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，并在土地取得成本中扣除，即可得土地補(bǔ)償費(fèi)。

土地增值收益是土地因改變用途或進(jìn)行土地開發(fā),達(dá)到建設(shè)用地的某種利用程度而發(fā)生的價(jià)值增加,是土地開發(fā)或再開發(fā)后市場價(jià)格與成本價(jià)格之間的差額。這種差額原本屬于土地所有者。然而，在中國土地所有制二元化的條件下，集體土地所有者并未掌握隨意改變土地用途或?qū)ν恋卦黾油顿Y權(quán)利，這部分權(quán)利掌握在國家或其代表政府手里，這就注定了土地增值收益由集體土地所有者與政府共同分享，至于分享比例，且看《征地條例》如何規(guī)定。

（二）市場比較法

市場比較法依據(jù)替代原理，將待估宗地與市場上近期交易的類似宗地進(jìn)行比較，通過可比案例交易價(jià)格，修正得到侍估宗地市場價(jià)格。集體土地評估也適用該方法。

長久以來，由于《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致集體土地未能順利進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化的進(jìn)程的推進(jìn)，大量人口及企業(yè)涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，土地需求迅速增長，大量集體土地通過各種方式流入市場，包括宅基地與工業(yè)用地。集體土地入市的浪潮并不是一紙法律可以阻擋的，正如解決洪水泛濫之道是疏導(dǎo)而不是圍堵，部分地方政府順應(yīng)歷史潮流，適時(shí)推出地方法規(guī)，秉承尊重歷史的原則，將部分交易合法化。譬如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、深圳“兩規(guī)”等。集體土地入市是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是不可阻擋的歷史潮流，改革開放的先驅(qū)城市已先行探索，《征地條例》出臺在即，《土地管理法》修訂草案已基本形成，這一切都意味著集體土地交易市場應(yīng)該公開合法化，其交易實(shí)例是可以在市場比較法中加以運(yùn)用的。事實(shí)上，以民間交易案例比較而得的評結(jié)果，更容易被被征收人接受，更具備公平性與說服力。

（三）剩余法

剩余法是在估算開發(fā)完成后不動(dòng)產(chǎn)正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除正常開發(fā)的建筑物建造費(fèi)用和有關(guān)專業(yè)費(fèi)、利息、利潤、銷售費(fèi)用、稅收等費(fèi)用后，以其價(jià)格人余額來確定估價(jià)對象土地價(jià)格的一種方法。以宅基地價(jià)格評估為例，假設(shè)在宅基地上建造房屋，在民間市場上，可用于出租或出售，在承認(rèn)民間交易的基礎(chǔ)上，可測得其收益價(jià)格或比準(zhǔn)價(jià)格，進(jìn)而測得土地價(jià)值。然而，問題并未就此結(jié)束，集體土地征收往往不是單宗宅基地進(jìn)行，而是成片征收，征收完成后用于成片開發(fā)獲得規(guī)模效應(yīng)，甚至改變原有用途，大大提高土地增值收益。事實(shí)上，土地增值收益可以非常高，這也是征收拆遷雙方難以達(dá)成一致的關(guān)鍵因素。土地增值收益如何分配，影響著評估結(jié)果。此外，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，那么，對于同時(shí)擁有多處宅基地的村民，應(yīng)該如何對待，尺度如何把握，這些都有賴于當(dāng)?shù)卣邔?dǎo)向。不同政策下將會出現(xiàn)不同的評估結(jié)果。這就是上文所提到的，集體土地征收評估結(jié)果具有相當(dāng)?shù)恼咝浴?/span>

五、結(jié)語

本文通過介紹集體土地評估的相關(guān)背景，提出集體土地評估的瓶頸，揭示集體土地征收評估的特性，進(jìn)而提出集體土地征收評估可行的方法，為業(yè)界提出新的評估思路。撰文倉促，水平有限，不妥之處，歡迎指正。