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摘  要  隨著中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中“深化農(nóng)村土地制度改革”的相關(guān)制度的推行，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題。各級政府部門、集體組織、集體土地所有權(quán)人及土地相關(guān)行業(yè)一同將視點聚集于此。廣東土地改革試點一直領(lǐng)先于全國。本文從評估的角度對廣東省流轉(zhuǎn)集體土地的抵押評估從制度政策、可行性、評估方法及注意事項等維度展開討論。

關(guān)鍵詞 　集體土地　流轉(zhuǎn)　廣東省　抵押評估

今年1月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中第18條：引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。相關(guān)內(nèi)容引起廣泛關(guān)注，在土地評估行業(yè)也是擊起千層浪。

近年來，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題。集體土地流轉(zhuǎn)是一個政策性很強的新事物。除了國家頒布的各種政策法規(guī)，各地方也結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況有一些具體的施行辦法。

1廣東省集體土地流轉(zhuǎn)政策推行的相關(guān)歷程

廣東土地改革試點一直領(lǐng)先于全國。上世紀80年代即有地方自發(fā)“摸石頭過河”，從零星展開集體土地流轉(zhuǎn)試點擴大到全省推行：早在1992年，廣東南海就試行土地股份制，將集體土地入股合作組織，分享土地非農(nóng)化帶來增值收益。這種不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、農(nóng)民集體只靠出租土地參與工業(yè)化的方式，被稱為農(nóng)村工業(yè)化的南海模式。

順德最早被確定為全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2003年1月1日，廣東首個《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）在順德頒布實施。除宅基地，集體土地使用權(quán)及地上附屬房產(chǎn)所有權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押形式流轉(zhuǎn)，稱為“順德模式”。

2004年4月21日，國務(wù)院頒布實施了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，第十條提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！蓖?nbsp;6月22日，佛山市頒布《關(guān)于印發(fā)佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法的通知》，將“順德模式”在全佛山范圍內(nèi)試行。

2005年6月，廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，明確提出省內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”原則納入土地交易市場，開始在全省范圍內(nèi)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

然而這種流轉(zhuǎn)并未呈現(xiàn)預(yù)想的井噴態(tài)勢。南海國土部門提供數(shù)據(jù)的顯示，自2005年以來，南海集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)1321宗，面積約450.6公頃。其中超過90%為出租流轉(zhuǎn)，以出讓和抵押進行流轉(zhuǎn)交易不到100宗。再比如廣州，2011年出臺了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，其流轉(zhuǎn)方式也以出租和轉(zhuǎn)租為主。

2廣東省現(xiàn)行集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策

廣東省人民政府于2005年6月23日頒布了第100號人民政府令，發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該辦法經(jīng)2005年5月17日廣東省人民政府第十屆六十六次常務(wù)會議通過，自2005年10月1日起施行。

廣東省內(nèi)各市區(qū)縣區(qū)在該政府令的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出臺了地方政策，為當(dāng)?shù)氐募w土地流轉(zhuǎn)做了更為具體的指引。如佛山市南海區(qū)于2011年9月發(fā)布了“廣東省佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》的通知”，并于2013年2月1日出臺了《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準地價及其修正體系》，其中包括集體建設(shè)用地基準地價和基準租金。其中基準地價主要通過網(wǎng)格點基準地價圖、區(qū)片基準地價圖、級別基準地價圖、集體商業(yè)路線價表及基準地價修正體系的形式予以公布；基準租金則通過基準租金表、基準租金分布圖及基準租金修正體系的形式予以公布。

3集體土地使用權(quán)抵押評估

根據(jù)省政府頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括其使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。該管理辦法中與集體土地使用權(quán)抵押直接相關(guān)的條款達到六條。從各條款內(nèi)容來看，除了第二十一條“農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,在申請辦理抵押登記時，應(yīng)當(dāng)提供本集體經(jīng)濟組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料”，該政策對抵押的流程及各項要求基本與國有出讓建設(shè)用地使用權(quán)相類似。這就要求我們的土地估價人員在搜集資料時必須要求委托方提供這份重要的書面材料，必要時可以走訪村民代表。

那么在實際的市場環(huán)境中，兩種性質(zhì)的土地是否真正實現(xiàn)了“同權(quán)同價”呢？評估工作中，我們是否就直接參考國有出讓建設(shè)用地使用權(quán)的抵押評估去操作了呢？個人認為，這種操作要結(jié)合土地所在的市場環(huán)境，市場對集體土地的接受程度等多種因素綜合來看。正如我們的政策也是在“市場”這只看不見的大手的推動下應(yīng)運而生一樣，不同的市場必將導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)不同的命運。

在目前的集體土地流轉(zhuǎn)市場上，還存在著一些問題諸如：

①集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍傾向于短期化。土地流轉(zhuǎn)中，村集體仍盡可能要求縮短租期；

②集體土地抵押融資功能弱。許多項目因為所用土地為集體性質(zhì)而難以進行抵押融資，目前雖有部分地方性金融機構(gòu)對集體土地上的園區(qū)企業(yè)給與了一些支持，但通常是基于企業(yè)運營一段時間、運作情況良好的條件；

③土地使用權(quán)人權(quán)益保障不完善。在集體土地使用權(quán)人權(quán)益保障方面，土地使用權(quán)人在與集體的談判中處于相對弱勢的地位；

④集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一有效管理?！稗k法”要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一的平臺，但企業(yè)租用集體建設(shè)土地，多數(shù)只是通過村集體，很少進行統(tǒng)一公開的招拍掛程序；

⑤流轉(zhuǎn)收益高度集中于村集體。集體建設(shè)用地出讓和出租過程中，土地資源管理部門僅收取土地登記費等技術(shù)服務(wù)費用，土地增值收益全部由集體獲得。處在優(yōu)勢區(qū)位的村集體，在與政府進行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的談判中，處于強勢地位。利益驅(qū)動下，有些地方甚至出現(xiàn)了趕農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象。

⑥對政策上細微差別的理解偏差，使得該類土地上建筑物容易與“小產(chǎn)權(quán)房”劃上等號而遭冷遇。

綜合以上問題，我們在評估之時首先要遵循評估的各項原則，尤其是合法原則；其次需要考慮估價對象所在的市場環(huán)境，分析影響其價格的各項因素，對價格的剖析要充分貼合市場；在評估方法的選擇上，可以依據(jù)估價對象宗地的特點選取常用的比較法、剩余法、收益法等方法，但在評估時應(yīng)當(dāng)注意以下細節(jié)：

①市場比較法中，主要的問題在案例的選擇上。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前缺乏統(tǒng)一有效的管理，較少進行統(tǒng)一公開的招拍掛程序，其市場透明度不高，難以獲取公開市場價值，故對可比案例的真實價值較難把握。在“同權(quán)同價”的指導(dǎo)思想下，從理論上講可以選擇同一供需圈國有出讓建設(shè)用地的成交實例作為可比案例，但在目前實際的市場上，撇開其他影響地價的因素，單就土地性質(zhì)對地價的影響而言，兩種性質(zhì)的土地價值也有一定的差異，而這種差異既難以科學(xué)的量化也難以用經(jīng)驗去判斷。所以，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)招拍掛較少或不透明的地區(qū)，不建議使用該方法。

②剩余法評估該類土地時，主要的問題在“開發(fā)完成后的房地產(chǎn)價值”與“開發(fā)利潤”。房屋的建筑成本根據(jù)建設(shè)規(guī)模、建筑水平等工程建設(shè)情況按其造價的市場水平確定，與在什么性質(zhì)的土地上進行開發(fā)關(guān)系不大，而專業(yè)費用、管理費用等相關(guān)費用和房屋的建筑成本直接相關(guān)。故此，用剩余法評估集體建設(shè)用地的市場價值，要把握好地上建筑物開發(fā)完成后的價值。我們在實際評估的過程中有遇到一些案例，銷售方對地上建筑物的定價約為周邊同類型物業(yè)的50%-70%。如果銷售方的行為視作理性的合理的經(jīng)濟行為，我們又該如何看待“同權(quán)同價”呢？當(dāng)然，這中間還有一個開發(fā)利潤的問題，除了參照社會平均利潤率，目前的相關(guān)政策中還沒有對這一方面做出約定，但這也是一個能夠從市場中得出的數(shù)據(jù)，只要真實數(shù)據(jù)足夠。

③收益法評估該類土地，在估價對象所在地區(qū)有政府公布的集體建設(shè)用地的租金標(biāo)準或者該類土地市場上出租情況較多的，可以采用這種方法。比如我們在評估佛山市南海區(qū)的一宗集體建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場價值時采用了收益法，其中租金就參照了南海區(qū)政府出臺的《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準地價及其修正體系》中的基準租金及基準租金修正體系進行確定。

在做集體建設(shè)用地的抵押評估報告時，除了在方法上有許多環(huán)節(jié)要加以注意之外，在特殊事項說明里還應(yīng)當(dāng)從政策的角度出發(fā)，結(jié)合目前的集體土地流轉(zhuǎn)的市場狀況進行風(fēng)險提示和變現(xiàn)能力分析。比如目前的《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，而在《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》等地方政策法規(guī)中有關(guān)于“可以通過招拍掛出讓集體用地用于商業(yè)項目”、“出讓年期屆滿，土地使用權(quán)由集體土地所有者無償收回，地上建筑物依出讓合同約定處理”等規(guī)定。這種地方政策與基本法同時存在但意思相悖的情況使風(fēng)險提示成為必要。再如某些合同中有“土地出讓期滿，甲方將無償收回宗地，乙方投資的地上建筑物及其他附著物無償歸甲方所有”；“出讓期滿，若甲方整體出租或出售地上建筑物，乙方享有優(yōu)先權(quán)”等條款，會導(dǎo)致估價對象開發(fā)完成后地上建筑物的銷售或經(jīng)營受到一定的影響，在變現(xiàn)能力分析中也必須進行披露。

參考文獻：

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